政府监管慎用审批权

邓晓梅 清华大学建设管理系

对于政府对担保业的监管，人们常常处于一种矛盾心态。那就是：如何避免政府对担保业的监管再次步入"一放就乱、一管就死"的怪圈？

本文就此谈三点原则和几个建议方案。

1. 政府监管应遵循的原则

原则1：严格限定政府干预市场的行为范围

政府监管的角度应该是：维护市场秩序的公正，维护市场公平竞争的机制。即如何去促进社会公共利益，如何确保政府的一些非常有价值的公共政策目标的实现，如发展中小企业、保护弱势群体等。

维护市场秩序的公正，首先是对监管者提出了要求，要不断增强市场监管的透明度，确保不同的商业机构具有同等的、公平的竞争环境；其次，就是要完善法律环境，保障担保机构的权利和义务与担保关系中的其它法律主体之间有适度的分担。

超出以上范围的任何政府干预，都是应该避免的。

原则2：审慎选择政府对市场的干预模式

政府对市场的干预有两种模式：一是直接告诉市场应该如何行为；二是为市场提供公共信息，帮助市场自行去判断应该如何行为。

我国传统的政府监管往往注重前者，其结果就是"一管就死"。主要是因为忽视了公共信息的提供，没有为市场服好务；一旦政府撒手，又立刻进入"一放就乱"的状态。因此，笔者建议，政府在制定担保业相关监管政策时，必须彻底转变观念，真正从"市场管理者"变为"市场服务者"。即帮助建立健全市场的信号机制，尽可能通过为市场提供有价值的公共信息，降低信息的获取成本，纠正自发市场中信息不对称的状态，维护市场的整体信用，为市场机制的正常发挥创造出良好的外部环境。

原则3：审慎选择市场中的干预对象

市场中的担保行为千姿百态、丰富多彩，为的是适应不同市场交易行为的需要。比如，从担保法律关系的形成来划分，国际上有法定担保和普通担保；从受益人的性质来划分，有以公共部门为受益人的担保，也有以私人机构为受益人的担保；从担保标的的合同属性来划分，有合同担保和非合同担保；从担保义务的融资性质来划分，有融资性担保和非融资性担保；从担保义务的履行方式来划分，有义务履行型担保和货币赔付型担保；从特定担保品种所服务的目标来划分，有政策性担保和一般商业担保；从担保主体来划分，有专业担保机构提供的专业性担保，也有包括自然人在内的其它市场主体所进行的一般民间担保行为等等。

究竟哪些担保行为应该纳入政府监管，哪些无须政府干预，在制定相关监管政策时都应该审慎研究。

2. 对政府监管的具体建议

建议1：政府应将提供政策性担保作为财政支付转移的一种重要方式，为政策性担保提供持续的财源。同时，政府利用自己作为出资人的有利地位，建立全国性的政策性担保机构，以集中所有政策性担保资源进行统一管理。该机构以再担保模式运作，不直接面向被担保人，而是面向全国所有商业性担保机构，公开并动态地筛选其合作伙伴，定期予以公布。

建议2：政府利用自己作为受益人的有利地位，由全国统一的担保管理机构对商业担保机构进行筛选，并定期动态公布可以为各种政府机构或公共法人主体提供各类法定担保的合格担保机构名单及其担保限额，借此为市场提供关于担保机构信用和担保能力的相关信息。

建议3：建立全国统一的担保信息登记中心。要求所有的专业担保机构依法进行每一笔保函的登记。这样就给想申请担保的人搭起一个平台，他们自然会甄别担保机构的风险情况，使市场力量得以发挥作用。

对于一般民间担保行为，也鼓励其向担保信息登记中心登记。可考虑给予经登记的保函的保证人在代偿后资产索赔的优先权，以鼓励所有民间担保行为自愿登记。

笔者认为，无论出于何种良好愿望，政府都必须非常慎用行政审批权。

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